Het kabinet wil kinderopvang vanaf 2029 vrijwel gratis maken en de kinderopvangtoeslag afschaffen. Hoewel dit ouders financieel moet ontlasten, is nog onduidelijk wat de gevolgen zijn voor de toegankelijkheid, betaalbaarheid en uitvoerbaarheid voor kinderopvangorganisaties. Ook de overstap naar een hoge, inkomensonafhankelijke subsidie — rechtstreeks uitbetaald aan opvangorganisaties — roept vragen op.

De vraag naar opvang zal waarschijnlijk met ruim 20% toenemen, terwijl er nu al een personeelstekort van 6.000 medewerkers is. Het risico op langere wachtlijsten is daarmee groot. Daarnaast is niet helder wat het aanmerken van kinderopvang als dienst van algemeen economisch belang (DAEB) betekent voor de sector en voor de regeldruk. Veel onderdelen van het nieuwe financieringsstelsel zijn bovendien nog onvoldoende uitgewerkt, zoals toezicht, staatssteunverplichtingen en de impact op ouders.

Conclusie van Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) : vanwege deze onduidelijkheden en risico’s luidt het eindoordeel over dit wetsvoorstel:
Niet indienen / niet vaststellen.

Het volledige advies is hieronder te lezen. Zie ook het dossier DAEB.

---

Op 20 oktober 2025 is de Wijziging van de Wet kinderopvang, de Algemene wet inkomensaf-hankelijke regelingen en enkele andere wetten in verband met de herziening van het stelsel van financiering (Wet financiering kinderopvang) voor advies aan het Adviescollege toetsing regel-druk (ATR) toegezonden. De adviestermijn van ATR verloopt op 28 november 2025.

Context en inhoud van het voorstel

Het voorstel regelt de hoofdlijnen van het nieuwe financieringsstelsel voor de kinderopvang. Het nieuwe stelsel vervangt de inkomensafhankelijke toeslag door een subsidie die rechtstreeks aan houders van kindercentra en gastouderbureaus wordt uitbetaald. Belangrijke wijzigingen zijn:

(1) het inkomen van ouders bepaalt niet langer de hoogte van de overheidsbijdrage; (2) kinderopvangorganisaties worden in plaats van ouders verantwoordelijk voor het doorgeven van wijzigingen; en (3) de Dienst Toeslagen controleert vooraf of ouders voldoen aan de voorwaarden. Hierdoor werken wijzigingen alleen door in de toekomst en ontstaan geen terugvorderingen.

Met het nieuwe stelsel kiest het ministerie dus voor een stelsel dat voorspelbaarder en eenvoudiger is voor ouders. Houders van kindercentra en gastouderbureaus moeten daarentegen meer gaan doen. Om de stelselherziening mogelijk te maken wordt de kinderopvang aangewezen als dienst van algemeen economisch belang (DAEB). Dit is nodig vanwege staatssteunregels. Direct gevolg van het aanwijzen van de kinderopvang als DAEB is dat de overheid overcompensatie moet tegengaan. De toezichthouder bepaalt met een formule of er sprake is van overcompensatie. Houders van kindercentra en gastouderbureaus moeten eventuele overwinsten vervolgens terugbetalen.

De overheidsbijdrage voor de kinderopvang is in het nieuwe stelsel inkomensonafhankelijk. Ouders met een middeninkomen of een hoog inkomen betalen daardoor minder voor de kinderopvang. Dit leidt tot meer vraag en opwaartse druk op tarieven. Het kan verder zorgen voor langere wachtlijsten en tariefstijgingen. Het voorstel probeert dit op te lossen met een ingroeipad naar een volledig inkomensonafhankelijk stelsel in 2029 en met transparantiemaatregelen.

Toetsingskader

ATR beoordeelt de regeldrukgevolgen aan de hand van het volgende toetsingskader:

1. Nuloptie (nut en noodzaak): is er een taak voor de overheid en is wetgeving het meest aangewezen instrument?
2. Zijn er minder belastende alternatieven mogelijk?
3. Is gekozen voor een uitvoeringswijze die werkbaar is voor de doelgroepen die de wetgeving moeten naleven?
4. Zijn de gevolgen voor de regeldruk volledig en juist in beeld gebracht?

1. Nut en noodzaak

In het nieuwe financieringsstelsel verdwijnt de kinderopvangtoeslag voor ouders. De subsidie die daarvoor in de plaats komt, wordt direct uitbetaald aan kinderopvangorganisaties. De stelselherziening geeft ook invulling aan de wens om het stelsel bijna gratis te maken door de overheidsbijdrage inkomensonafhankelijk te maken. Het nieuwe stelsel geeft invulling aan de wens om het stelsel voor ouders eenvoudiger, betaalbaarder en zekerder te maken. De noodzaak om in te grijpen in het oude stelsel in meer algemene zin is daarmee duidelijk.

Een direct gevolg van de stelselwijziging is dat de vraag naar kinderopvang toeneemt. De toename is becijferd op ruim 20%. Niet duidelijk is of de sector deze groei aankan. Het personeelstekort is in het verleden dé reden geweest om de invoering van een nieuw stelsel meermaals uit te stellen. De keuze voor inwerkingtreding in 2029 is onvoldoende onderbouwd. Een inhoudelijke onderbouwing op basis waarvan kan worden vastgesteld dat de kinderopvangsector in 2029 kan voldoen aan de groei van de vraag, ontbreekt. De toelichting bij het voorstel onderkent dat ondanks het ingroeipad een reëel risico bestaat dat de vraag de komende jaren harder stijgt dan het aanbod door problemen bij het vinden van nieuw personeel. De toegankelijkheid van de kinderopvang staat daarmee mogelijk onder druk. Het college constateert dat daardoor goed onderbouwde besluitvorming over het nieuwe financieringsstelsel niet mogelijk is.

1.1  Het college adviseert aan te geven op basis waarvan wordt verwacht dat de kin-deropvangsector in 2029 kan voldoen aan de toenemende vraag door het nieuwe financieringsstelsel.

1. Het college adviseert het nieuwe financieringsstelsel alleen in te voeren als de sector de vraagtoename aankan.

Houders van kindercentra en gastouderbureaus worden met dit wetsvoorstel vanwege staats-steunregels aangewezen als DAEB. Het besluit om de kinderopvangsector als DAEB aan te wijzen is recentelijk genomen. Dit besluit kan verregaande gevolgen hebben voor de beschikbaarheid van de kinderopvang (toegankelijkheid) en ook voor de regeldruk. In uw brief van 15 september 2025 geeft u aan dat bij de uitwerking centraal zal staan dat er vrijheid moet zijn voor ondernemers in de kinderopvang om te ondernemen en te investeren in innovatie, kwaliteit en capa-citeit.1 Daarnaast geeft de brief aan dat voor de invoering van de DAEB een impactanalyse zal plaatsvinden waarbij ook de effecten op ondernemers en het aanbod zullen worden onderzocht. De impactanalyse is echter (nog) niet uitgevoerd.

1.3  Het college adviseert de impactanalyse van de DAEB alsnog uit te voeren en in ieder geval de regeldrukgevolgen en de gevolgen voor de sector in meer brede zin (waaronder de gevolgen voor de toegankelijkheid) in beeld te brengen.

Naast maatregelen voor het nieuwe financieringsstelsel bevat het voorstel transparantiemaat-regelen. De toelichting onderbouwt niet inzichtelijk dat ouders onvoldoende informatie hebben over tarieven en wachttijden. Ook bij openbaarmaking van de jaarverantwoording, organisatie-transparantie en deelname aan het kostprijsonderzoek ontbreekt de analyse waarom deze maat-regelen nodig zijn. De veronderstelling dat transparantie leidt tot druk op prijs of kwaliteit, is evenmin onderbouwd. Omdat deze maatregelen als open normen zijn vormgegeven, kan de toezichthouder bovendien onbeperkt informatie opvragen. Zonder goede probleemanalyses is het niet goed mogelijk om de proportionaliteit van de transparantiemaatregelen te beoordelen.

1.4  Het college adviseert af te zien van de transparantiemaatregelen zolang een kwantitatieve onderbouwing van de problemen ontbreekt.

• Minder belastende alternatieven

Het voorstel bevat de hoofdlijnen van een nieuw financieringsstelsel. De uitwerking van het stelsel vindt hoofdzakelijk plaats bij lagere regelgeving. Dat betekent dat de beoordeling van eventuele minder belastende alternatieven in meer algemene zin nu nog niet mogelijk is.

Het college heeft geen opmerkingen bij minder belastende alternatieven.

• Werkbaarheid

Ouders hebben minder verantwoordelijkheden in het nieuwe stelsel. Zij hoeven in het nieuwe stelsel bijvoorbeeld geen toeslag meer aan te vragen en zijn ook niet meer verantwoordelijk voor het doorgeven van tussentijdse wijzigingen aan de Dienst Toeslagen. Het verschuiven van de verantwoordelijkheden naar kinderopvangorganisaties heeft naar alle waarschijnlijkheid een positief effect op het doenvermogen van ouders. En hoewel dit de verwachting is, is de onderbouwing daarvoor in de toelichting niet volledig. De toelichting meldt dat de resultaten van een extern onderzoek nog niet bekend zijn en daarom nog niet zijn opgenomen. Geïnteresseerden kunnen dus (nog) niet reageren op de resultaten hiervan. Het voorstel is op dit punt dus nog niet af, maar nog belangrijker: respondenten krijgen niet de mogelijkheid om te reageren op mogelijke wijzigingen als de resultaten van het onderzoek leiden tot nieuwe/andere inzichten ten aanzien van (de onderbouwing van) de gemaakte keuzes in het nieuwe stelsel. Het is daarom wenselijk dat in ieder geval duidelijk wordt gemaakt of de resultaten van het externe onderzoek hebben geleid tot een andere onderbouwing van of wijziging het stelsel en op welke wijze partijen worden geraadpleegd over de werkbaarheid van de eventuele wijzigingen.

1 Zie Kamerbrief toegankelijkheid en doelmatigheid nieuwe financieringsstelsel kinderopvang | Kamerstuk | Rijks-overheid.nl.

3.1  Het college adviseert om de resultaten van het externe onderzoek op te nemen in de toelichting bij het voorstel en om aan te geven tot welke wijzigingen de resul-taten hebben geleid met betrekking tot het financieringsstelsel.

• Het college adviseert te onderbouwen op welke wijze partijen worden geraad-pleegd over de werkbaarheid van eventuele wijzigingen.

Houders van kindercentra en gastouderbureaus hebben in het nieuwe financieringsstelsel meer verantwoordelijkheden. Zij worden verantwoordelijk voor de aanvraag van de subsidie en tussentijdse wijzigingen. Om het financieringsstelsel per 1 januari 2029 inwerking te laten treden moeten in 2028 alle voorbereidingen, bijvoorbeeld ten aanzien van (herziene) contracten en software, doorgevoerd zijn. De resultaten van de mkb-toets laten zien dat houders van kindercentra en gastouderbureaus zorgen hebben over de transitie naar het nieuwe stelsel en de kosten en onzekerheid die daarmee gepaard gaan. De toelichting meldt simpelweg dat deze en andere zorgen die nog opkomen worden meegenomen in een plan voor de transitie. Het plan is alleen benoemd, een uitwerking ontbreekt. Het stelsel moet in 2028 gereed zijn. Dat laat slechts twee jaar voor invoering. Het college is daarom van mening dat er duidelijkheid moet komen over de wijze waarop de transitie vormgegeven wordt. Overigens is dit niet alleen van belang voor houders van kindercentra en gastouderbureaus. Ook ouders moeten zich in aanloop naar het nieuwe stelsel voorbereiden op dat wat op hen afkomt. Ook voor hen is het noodzakelijkheid duidelijkheid te hebben over stappen die zij moeten zetten tijdens de transitie.

3.3  Het college adviseert om tijdig een transitieplan beschikbaar te stellen en de haal-baarheid te toetsen bij ouders en kinderopvangorganisaties.

Met het nieuwe financieringsstelsel zijn er nieuwe verplichtingen en nieuwe toezichthouders. Dit komt mede doordat dit voorstel markttoezicht introduceert (DAEB) en de Wet normering topin-komens (WNT) voortaan geldt. Dit voorstel bevat nog geen concrete uitwerking van het toezicht. Niet duidelijk is bij hoeveel toezichthouders het toezicht zal worden ondergebracht en of dit landelijke of lokale toezichthouders betreft. Dat maakt dat houders van kindercentra en gastou-derbureaus geen inschatting kunnen maken wat op het gebied van toezicht precies van hen wordt gevraagd. Bovendien is onbekend wat de nog onbekende toezichthouders gaan doen met de informatie die zij zullen gaan opvragen. De werkbaarheid en proportionaliteit van het toezicht zijn daarmee niet te bepalen.

3.4  Het college adviseert duidelijk te maken welke toezichthouders (landelijk of lo-kaal) een rol gaan spelen bij het nieuwe financieringsstelsel.

• Het college adviseert per toezichtstaak duidelijk te maken welke informatie de toezichthouder gaat gebruiken en hoe wordt geborgd dat het toezicht proportio-neel is.

Naast verplichtingen waar ouders en houders van kindercentra en gastouderbureaus sowieso aan moeten voldoen in het nieuwe stelsel hangen er aanvullende (politieke) wensen boven de markt die op een later moment mogelijk onderdeel gaan worden van het stelsel. Eén van die wensen is de introductie van tariefregulering. De toelichting meldt dat het de vraag is of tariefregulering nodig is om te voorkomen dat prijzen dusdanig stijgen dat de kinderopvang niet langer betaalbaar is. Tariefregulering zou de betaalbaarheid inderdaad ten goede kunnen komen. Tegelijkertijd kan tariefregulering er ook voor zorgen dat het aanbod vermindert en dat leidt vervolgens tot langere wachtlijsten. Het college merkt op dat de toelichting ten aanzien van de wenselijkheid van tariefregulering op twee gedachten hinkt. Er staat dat tariefregulering geen onderdeel vormt van het voorliggende wetsvoorstel vanwege de complexiteit ervan, maar de toelichting stelt ook dat tariefregulering verder wordt ‘uitgewerkt’ zonder daarbij te voorzien in een duidelijke planning of verwachtingen ten aanzien van de mogelijke uitkomsten. Het is wenselijk dat de toelichting in ieder geval een beeld geeft van het moment waarop de uitwerking beschikbaar wordt gesteld en de wijze waarop de haalbaarheid hiervan getoetst zal worden.

3.6  Het college adviseert nader toe te lichten wanneer de uitwerking van de tariefre-gulering beschikbaar is en duidelijk te maken op welke wijze de haalbaarheid hiervan getoetst zal worden.

• Gevolgen regeldruk

Het voorstel geeft een eerste indicatie van de regeldrukgevolgen voor ouders en kinderopvang-organisaties. Daarbij is onderscheid gemaakt tussen de eenmalige regeldruk (transitie) en de structurele regeldruk. De regeldruk is op hoofdlijnen goed in kaart gebracht, maar er zijn een aantal tekortkomingen. De regeldruk voor het voldoen aan de DAEB-verplichtingen is niet in kaart gebracht omdat deze nog verder uitgewerkt moeten worden. Verder ontbreken de gevolgen voor kinderopvangorganisaties voor het (opnieuw) afsluiten van contracten met ouders en de inhoudelijke nalevingskosten voor de nieuwe software. Tenslotte is de vraag in hoeverre het aantal debiteuren daadwerkelijk afneemt. Hoewel de bijdrage van ouders inderdaad kleiner is, neemt het aantal klanten namelijk niet af. De vraag is of de aanname in de praktijk zich dus voordoet.

4.1  Het college adviseert de regeldrukgevolgen te berekenen, conform de Rijksbrede methodiek.

Dictum

Gelet op bovengenoemde bevindingen is het eindoordeel ten aanzien van dit voorstel:

Niet indienen / vaststellen.

Het college vertrouwt erop u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd over de uitkomsten van de toetsing. Als u het voorstel verder in procedure brengt, gaat ATR ervanuit dat de toelichting per adviespunt duidelijk maakt op welke wijze rekening is gehouden met het ATR-advies. Aanvullend verzoekt het college u een eventueel gewijzigde versie van het voorstel aan ATR voor te leggen, zodat wij kunnen bepalen of een aanvullende zienswijze opportuun is.

Hoogachtend,

w.g.

M.A. van Hees                                                               R.W. van Zijp

Voorzitter                                                                      Secretaris

De gegegevens in dit artikel zijn voor het laatst bijgewerkt en gecontroleerd op 8 december 2025