Visie Inspectie Wetsvoorstel toezicht op informeel onderwijs openbaar

In reactie op een Woo-verzoek is de nota ‘Visie Inspectie Wetsvoorstel toezicht op informeel onderwijs’ openbaar gemaakt.

Het verzoek van het lid Ceder om de nota ‘Visie van de Inspectie van het Onderwijs op wetsvoorstel Toezicht op Informeel Onderwijs’ (d.d. 12 september 2024) openbaar te maken voorafgaand aan het zojuist door dhr. Wilders aangevraagde debat over de gebeurtenissen in Amsterdam, gezien het verband dat de regering tussen het wetsvoorstel en de aanpak van antisemitisme legt. De Inspectie heeft zelf gevraagd om de nota mee te sturen met de brief aan de Kamer (zie beslisnota 2024D43417) en ook de Kamer nam in april van dit jaar een motie aan om op korte termijn van de Inspectie een brief te ontvangen over haar visie (Kamerstuk 31 289, nr. 575). Het kabinet heeft niet aan de wens van de Inspectie voldaan, noch tot nu toe uitvoering gegeven aan de motie, ondanks het rappelleren van de staatssecretaris op de uitvoering van de genoemde motie op 26 september jl.

De internetconsultatie Wetsvoorstel Toezicht op Informeel Onderwijs is hier te vinden. Deze is tot 7 januari 2025 open voor reactie.

---

In het kort

Zoals gevraagd in de motie Ceder c.s. (31289/575)¹ geeft navolgend overzicht de visie weer van de Inspectie van het Onderwijs (hierna: inspectie) op de uitvoerbaarheid van het voorgestelde toezicht op informeel onderwijs, zoals uitgewerkt in het wetsvoorstel ‘Toezicht informeel onderwijs’.

De inspectie heeft bij herhaling uiting gegeven aan zorgen over de beoogde rol in het toezicht. Die zorgen zijn niet veranderd: de inspectie is van oordeel dat het beoogde toezicht niet uitvoerbaar is en niet effectief zal zijn, het een rol betreft die wezensvreemd is aan de inspectie als toezichthouder in het onderwijs, die de taak van de inspectie in het regulier onderwijs onder druk zet en haar rechtstatelijk in een kwetsbare positie brengt. We lichten deze visie van de inspectie hieronder toe.

Het beoogde toezicht is niet uitvoerbaar en trefkans gering

• Vanwege het beoogde bereik, worden alle activiteiten die als vorming kunnen gelden onder het bereik van de inspectie gebracht. De situaties kunnen zich op zeer uiteenlopende domeinen voordoen: godsdienstig, politiek, cultureel, sport, hobby en vrije tijd, de natuurlijke leefomgeving en rond allerlei vormen van protest en actie in de samenleving². Dit betekent dat de activiteiten en partijen waarop het toezicht zich richt, zeer groot en in beginsel onbegrensd zijn.
• Begrippen als ‘haat’ of ‘discriminatie’ zijn vaak niet eenduidig te interpreteren, waardengevoelig of worden in overdrachtelijke betekenis gebruikt. Dat betekent dat doorgaans niet verwacht kan worden dat de duiding die dat nodig maakt, meekomt in de signalen zoals die bij de inspectie binnenkomen. De verwachting is dat er veel onterechte signalen zullen zijn die echter wel onderzoek vragen en gemeenschappen of aanbieders in de verdachtenbank plaatsen (en de inspectie stelselmatig in complexte situaties brengt). Bovendien is het gemakkelijk onduidelijkheid te scheppen over de norm door verwijzing naar de overdrachtelijke betekenis die begrippen zoals ‘haat’ of ‘discriminatie’ kunnen hebben.
• Omdat opvattingen over wanneer sprake is van bijvoorbeeld aanzetten tot discriminatie in de samenleving uiteenlopen, moet met grote aantallen signalen rekening worden gehouden. Bovendien is de te volgen werkwijze, waar deze is gebaseerd op signalen van derden over niet scherp af te bakenen situaties, kwetsbaar  voor  gebruik  voor  andere  doelen.  Denk  hierbij  aan  de problematisering van opvattingen of activiteiten die volgens deze of gene ongewenst zijn.
• Omdat  de  ‘vindbaarheid’  van  niet  toegestane  situaties  beperkt is en overschrijding van de norm op afstand vaak niet goed kan worden vastgesteld, krijgt de inspectie naar verwachting te maken met een (zeer) scheve verhouding tussen relevante en niet-relevante signalen. Dat betekent niet alleen dat veel signalen aandacht vragen, maar ook dat de trefkans (aanwezigheid van wel- relevante signalen) gegeven de aantallen te verwachten signalen klein is.

Het beoogde toezicht is niet effectief

• De problematische situaties waarop de wet zich richt, kunnen zich eenvoudig aan inspectietoezicht onttrekken. Bedoelde, niet toegestane, situaties worden bewust aangeboden en gevolgd, en zullen achter de voordeur of naar vormen van thuisonderwijs verdwijnen. Er moet rekening worden gehouden met heimelijkheid en (bewuste dan wel onbewuste) verhulling van doelen en inhouden, zonder dat sprake is van een geëxpliciteerd curriculum. Tegen al deze vormen kan de inspectie niet optreden.
• Niet alleen zal het doorgaans gaan om informele en diffuse activiteiten, maar ook kan op allerlei manieren worden geopereerd die moeilijk traceerbaar zijn, zoals door gebruik van pop-up-achtige organisatievormen, waterbedeffecten en verhulling van materialen (zoals afzien van gebruik van eigen materialen en benutting van algemeen beschikbaar internetmateriaal).
• Omdat de problematische situaties door direct betrokkenen in de regel nu juist als gewenst worden gezien, zal de meldingsbereid van direct betrokkenen klein zijn.
• De niet toegestane situaties en wat nodig is om die te kunnen vaststellen zijn – terecht – nauwkeurig omschreven. Om dergelijke situaties ook daadwerkelijk te kunnen constateren, is informatie nodig uit observaties, gesprekken met direct betrokkenen of documenten. Anders dan in inspectietoezicht kan in de hier bedoelde situaties níet van medewerking worden uitgegaan (problematische uitingen zullen niet in bijzijn inspectie worden gedaan en betrokkenen zullen vaak ontkennen). Dat betekent dat zeer twijfelachtig is of problematische situaties in de regel überhaupt door inspectie geconstateerd kunnen worden. Dat brengt een serieus risico met zich mee: de conclusie kan worden dat er geen bevestiging voor signalen gevonden kan worden, en de uitkomst van onderzoek zal positief zijn (geen strijdigheid met wettelijk eisen, terwijl dat wél het geval is, maar niet in het onderzoek is komen vast te staan). Het effect van toezicht is dan averechts, en problematische situaties worden ‘goedgekeurd’.

Het beoogde toezicht is rechtstatelijk kwetsbaar

• Zoals opgemerkt brengt de voorgenomen wet een groot deel van de samenleving zonder aanleiding onder inspectietoezicht. Het betreft een breed scala van niet- problematische vormingsactiviteiten, waar in een vrije, open samenleving een zeer terughoudende opstelling van de overheid geboden is. De proportionaliteit baart de inspectie zorgen: veel (niet scherp af te bakenen) activiteiten vallen onder het bereik van de wet en de wet raakt activiteiten waarover geen maatschappelijke zorg bestaat (of waarvoor een goed, proportioneel alternatief bestaat: strafrecht, met OM en toetsing door rechter).
• De inspectie zou vergaande uitspraken moeten gaan doen, die zowel bij het doen van onderzoek als het geven van interpretaties, vergaand ingrijpen in de vrijheid van mogelijk zeer veel partijen in de samenleving, over kwesties waarvan doorgaans niet eenvoudig vastgesteld kan worden of die wel of niet in strijd zijn met wettelijke voorschriften, en om die reden met veel waarborg (zoals weging door de rechter) omgeven zijn. De in het wetsvoorstel voorgestelde werkwijze met een adviescommissie neemt dit risico niet weg.
• Te verwachten is dat signalen mede gegeven worden op basis van verschil van inzicht over waarden in de samenleving. De toepassing van de wet werkt mogelijk vooroordelen en discriminatie in de hand.

Het beoogde toezicht is niet verenigbaar met de reguliere taak van de inspectie

• Omdat reguliere toezichtmethoden (observatie, gesprek, documentanalyse) vaak weinig bruikbaar zijn, zijn verdergaande opsporingsmiddelen nodig (zoals afluisteren) die het mogelijk maken om tot ‘heterdaad’ vaststellingen te kunnen komen. De verheimelijking van activiteiten waarmee rekening gehouden moet worden, betekent dat andersoortige methoden dan die van onderwijstoezicht noodzakelijk zijn. De inspectie acht deze niet verenigbaar met haar reguliere taak. Daarnaast zal de inspectie toegang moeten krijgen tot (staats)geheime informatie van inlichtingendiensten, bijvoorbeeld wanneer het zorgen betreft over betrokkenheid van statelijke actoren. Het toezicht vraagt andersoortige competenties en bevoegdheden, zoals op het gebied van opsporing, internationale betrekkingen, en godsdienstige, politieke en culturele stromingen en opvattingen en betekenissen. Dergelijke opsporingsmiddelen, bevoegdheden en competenties zijn wezensvreemd aan de inspectie als toezichthouder in het onderwijs. De inspectie is bezorgd dat eventuele toerusting met dergelijke middelen, bevoegdheden en competenties het maatschappelijk vertrouwen dat nodig is om haar primaire taak als toezichthouder in het onderwijs te kunnen vervullen, onder druk zet.
• De kerntaak van de inspectie is toezien op de kwaliteit van het onderwijs. Bij toezicht op informeel onderwijs gaat het om vaststelling van situaties waarin sprake is van intentioneel en herhaaldelijk aanzetten tot geweld, haat en discriminatie (dus niet om de kwaliteit van lesgeven enz.). Zowel het object van toezicht als het voorwerp van toezicht zijn daarmee geheel anders dan de huidige scope van het inspectietoezicht.

Afsluiting

De inspectie hecht eraan te benadrukken dat haar afwegingen niet opgevat moeten worden als oordeel over ernst of urgentie van de problematiek. De ernst van de thematiek maakt de inspectie echter niet vanzelf tot de geëigende toezichthouder, die effectief kan optreden. Omdat het tegendeel het geval is, gaat het beleggen van het beoogde toezicht bij de Inspectie van het Onderwijs voorbij aan het belang van een effectieve aanpak. Wel wijst de inspectie op mogelijkheden om in het toezicht op het reguliere onderwijs de wet- en regelgeving rondom het tegengaan van ondemocratische gedachtegoed aan te scherpen. Een voorbeeld hiervan is om de burgerschapsopdracht, die in het funderend onderwijs reeds gesteld is, ook op het mbo en ho een plek te geven. Daarvoor zou een wettelijke basis nodig zijn.

¹ Motie Ceder/Krul/Van Zanten 27 maart 2024: “De Kamer, gehoord de beraadslaging (…) verzoekt (…) de onderwijsinspectie (…) om op korte termijn van haar een brief te ontvangen over haar visie op de voorgestelde rol van de inspectie bij het toezicht op informeel onderwijs.” Vergaderjaar 2023-2024, 31 289 Nr. 575.

² Onder de beoogde regeling vallen bijvoorbeeld een op jongeren gerichte kadertraining van een politieke partij, een serie korte webinars waarin een geestelijk leidsman religieuze inhouden overdraagt, een leider van een scoutinggroep die op persoonlijke titel voorlichting geeft over zelfverdediging met aandacht voor toepassing van lethaal geweld bij instorting van de maatschappelijke orde, bijeenkomsten voor training in burgerlijke ongehoorzaamheid door een milieuorganisatie, en andere.